El Consejo de Estado fija el alcance del término “empresa inactiva” para negar beneficios tributarios de ICA

Boletín Informativo Legal 22-2026

Fecha: 7 de abril de 2026

El Consejo de Estado precisó el alcance del concepto de “empresa inactiva” como presupuesto para negar beneficios tributarios de ICA a nuevas empresas que reproduzcan la actividad de empresas preexistentes. La decisión resulta especialmente relevante porque muchos municipios del país han adoptado regímenes similares de exención con cláusulas antiabuso equivalentes.

Contexto y antecedentes

La Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante la Sentencia No. 28905 de 2026, analizó la aplicación del Acuerdo 019 de 2012 del Municipio de Neiva, que otorgaba exenciones de hasta diez años en ICA, Predial, Avisos y Tableros a nuevas empresas que cumplieran determinadas condiciones.

El artículo 10 del Acuerdo concedía el beneficio a nuevas empresas que:

• se constituyeran con una inversión mínima de 500 SMMLV;

• se localizaran en Neiva; y

• generaran al menos 10 empleos directos permanentes entre el 1 de enero de 2013 y el 31 de diciembre de 2022.

Como contrapeso, el artículo 23 establecía una cláusula antiabuso, según la cual no podían acceder a los beneficios las empresas constituidas con posterioridad a la vigencia del Acuerdo cuando su unidad de explotación económica coincidiera con la de una empresa preexistente que estuviera, entre otros estados, disuelta, transformada, fusionada, inactiva, liquidada, escindida o trasladada fuera del municipio.

La controversia surgió porque la Secretaría de Hacienda de Neiva negó la exención de ICA del año gravable 2014 a una sociedad constituida con posterioridad al Acuerdo, al considerar que había asumido operaciones, activos y trabajadores de una empresa preexistente que se encontraba “inactiva”. El Tribunal de primera instancia confirmó esa conclusión, equiparando una reducción de ingresos con inactividad empresarial. Sin embargo, el Consejo de Estado revocó la decisión.

Análisis de la sentencia

¿Qué debe entenderse por “empresa inactiva”?

El Acuerdo municipal no definía expresamente el término “empresa inactiva”. Frente a esa omisión, la administración intentó aplicar la definición contenida en el Decreto 545 de 2011, norma expedida para finalidades distintas, relacionadas con la depuración del registro mercantil y bases de información parafiscal.

A partir de ello, sostuvo una ecuación según la cual una disminución de ingresos equivalía a inactividad. El Consejo de Estado rechazó de forma categórica ese razonamiento y construyó su interpretación sobre tres ideas centrales:

Primero, la norma local no definía el concepto, por lo cual no era posible trasladar automáticamente una definición tomada de otro régimen.

Segundo, no resultaba jurídicamente válido importar conceptos de normas con finalidades diferentes para restringir el acceso a un beneficio tributario.

Tercero, ante la ausencia de definición expresa y la improcedencia de la analogía, debía prevalecer el significado natural y obvio del término: una empresa inactiva es aquella que carece de actividad económica real, no aquella que simplemente ha reducido sus operaciones o ha redistribuido geográficamente su actividad.

Ratio decidendi

La Sala sostuvo que la reducción de ingresos, la disminución de contratos o el traslado parcial de operaciones a otros municipios no equivalen a inactividad empresarial. Solo la ausencia total de actividad económica activa la prohibición prevista en el artículo 23 del Acuerdo.

En otras palabras, equiparar decrecimiento operacional con inactividad carece de sustento normativo, lógico y teleológico.

Valoración probatoria y principio de interpretación restrictiva

Dentro del expediente se acreditó que la empresa preexistente:

• seguía presentando declaraciones de ICA en Neiva;

• mantenía registros mercantiles activos;

• desarrollaba actividades en otros municipios; y

• tenía contratos vigentes para la prestación del servicio de aseo.

Para el Consejo de Estado, una empresa que tributa, contrata y opera, aunque sea en menor escala, no puede ser calificada como inactiva. Lo que existía era una redistribución territorial de la actividad, no su desaparición.

La Sala también precisó el alcance del principio de interpretación restrictiva en materia de beneficios tributarios. Señaló que, si bien estos beneficios deben interpretarse restrictivamente, ello no autoriza a la administración a crear prohibiciones adicionales ni a extender las existentes por vía analógica.

Regla jurisprudencial

Las normas que consagran beneficios tributarios se interpretan de manera restrictiva. Sin embargo, esa interpretación restrictiva no puede utilizarse para ampliar las causales de negación del beneficio más allá de lo expresamente previsto en la norma.

El principio de legalidad tributaria, consagrado en el artículo 338 de la Constitución Política, exige que tanto los presupuestos del beneficio como los de su negación estén definidos de forma expresa.

Decisión del Consejo de Estado y sanción por inexactitud

El Consejo de Estado:

• revocó la sentencia del Tribunal;

• declaró la nulidad de la Liquidación Oficial de Revisión y de los actos confirmatorios;

• ordenó, como restablecimiento del derecho, la firmeza de la declaración privada presentada por la contribuyente;

• negó la devolución por falta de prueba del pago; y

• condenó en costas al Municipio de Neiva.

Además, descartó la procedencia de la sanción por inexactitud, al considerar que cuando el contribuyente actúa con base en una interpretación jurídicamente razonable y finalmente correcta, no se configura la conducta sancionable prevista en el artículo 647 del Estatuto Tributario.

Alcance e implicaciones jurídicas

Definición operativa de empresa inactiva en el derecho tributario local

La sentencia aporta una definición jurisprudencial clara para interpretar las cláusulas antiabuso de exenciones municipales: una empresa inactiva es aquella que no desarrolla ninguna actividad económica real.

Por tanto, no constituyen inactividad la reducción de ingresos, la disminución de contratos, el traslado geográfico parcial de operaciones ni la transformación del modelo de negocio.

Impacto en acuerdos municipales similares

El criterio fijado por la sentencia tiene relevancia más allá del caso concreto de Neiva. Muchos municipios han incorporado cláusulas antiabuso en sus acuerdos tributarios utilizando términos como inactiva, disuelta, liquidada o escindida, sin definir con precisión su alcance.

En esos casos, el intérprete debe acudir al sentido natural del término y no a definiciones provenientes de normas expedidas para otros fines. Tampoco puede ampliar las prohibiciones por analogía.

Relevancia para reorganizaciones empresariales y planeación tributaria

La decisión también tiene impacto en procesos de reorganización empresarial. El hecho de que una nueva sociedad asuma activos, contratos o personal de una empresa preexistente no activa automáticamente la prohibición antiabuso.

Para que opere la restricción, la empresa anterior debe encontrarse en alguno de los estados expresamente previstos en la norma, como disolución, liquidación, escisión o inactividad en sentido estricto.

Esta precisión resulta fundamental en procesos de fusión, adquisición, escisión y reorganización, especialmente cuando se pretende acceder a incentivos tributarios territoriales.

Sanción por inexactitud y controversias interpretativas

La sentencia también refuerza un criterio importante: cuando la discusión es genuinamente interpretativa y el contribuyente tiene razón en el fondo, la administración no puede utilizar la sanción por inexactitud como mecanismo de presión.

Concepto de la firma

Desde la perspectiva de FIDELIS ADVISORIES, la Sentencia No. 28905 de 2026 resuelve con acierto una tensión recurrente en el derecho tributario territorial colombiano: la interpretación de cláusulas antiabuso en regímenes de exención municipal redactadas con conceptos jurídicos indeterminados.

La decisión es correcta porque reafirma que el principio de legalidad tributaria impide ampliar, por analogía, las causales que excluyen un beneficio fiscal. La interpretación restrictiva de los beneficios no puede convertirse en una herramienta para que la administración incorpore prohibiciones no previstas por el legislador local.

Además, la sentencia confirma una línea jurisprudencial cada vez más exigente frente a las autoridades territoriales, en el sentido de reclamar mayor rigor probatorio e interpretativo cuando niegan beneficios fiscales.

No obstante, queda una cuestión abierta para futuros desarrollos jurisprudenciales: determinar con mayor precisión cuál es el umbral a partir del cual una cesación prolongada y total de operaciones podría configurar una inactividad de facto.

Recomendaciones para empresas y entidades

Verificar el estado real de la empresa preexistente

Antes de solicitar una exención, es indispensable analizar si la empresa anterior estaba verdaderamente inactiva, es decir, sin actividad económica alguna, o si simplemente había reducido o redistribuido sus operaciones.

Conservar prueba suficiente de la actividad de la empresa anterior

Declaraciones tributarias, certificados de Cámara de Comercio, contratos vigentes y certificaciones del revisor fiscal son medios idóneos para acreditar que la empresa preexistente seguía operando. La fortaleza probatoria puede resultar determinante.

Revisar con rigor las cláusulas antiabuso aplicables

Antes de estructurar reorganizaciones empresariales en el marco de incentivos tributarios locales, conviene revisar cuidadosamente el contenido del acuerdo municipal correspondiente. Términos como inactiva, disuelta, liquidada y escindida no son equivalentes y deben analizarse de forma diferenciada.

Impugnar liquidaciones que amplíen prohibiciones por analogía

Cuando la administración niegue un beneficio a partir de interpretaciones extensivas o mediante la aplicación de definiciones ajenas a la norma local, existen fundamentos sólidos para impugnar tanto en sede administrativa como judicial.

Solicitar pronunciamiento previo de la autoridad municipal

En municipios con regímenes complejos de exención, puede ser conveniente solicitar un pronunciamiento previo a la Secretaría de Hacienda sobre el alcance de las cláusulas antiabuso. Aunque no sea vinculante, este tipo de actuación puede reforzar la buena fe del contribuyente y resultar relevante frente a eventuales discusiones sancionatorias.

Aviso legal

Este boletín tiene fines exclusivamente informativos y no constituye asesoría legal. La información aquí contenida corresponde a un análisis general de la decisión referida y no reemplaza una asesoría jurídica o tributaria específica para casos particulares.

En caso de requerir asesoría o un análisis puntual sobre esta materia, puede contactarnos para evaluar su situación particular.